Et maintenant? Tout se complique, surtout en Europe

9 juin 2020

 

Avec un peu de recul, les politiques économiques étaient faciles durant la période de confinement. Avec le déconfinement, les défis à relever sont beaucoup plus complexes. Le confinement a provoqué un choc de l’offre (l’appareil de production a été fermé), maintenant nous faisons face à une demande déficiente.

 

Durant le confinement, l’objectif était clair. Il fallait empêcher la désagrégation de la structure économique. On obligeait les gens à rester chez eux. Ceux qui ne pouvaient pas travailler à la maison ne pouvaient pas travailler du tout et devaient être soutenus. Les entreprises qui requièrent la présence physique de leurs employés et qui n’étaient pas considérées comme essentielles ont dû fermer. Sans revenus mais avec des charges qui continuent, nombreuses sont celles qui auraient fait faillite sans aide. Dans les pays développés, les gouvernements se sont empressés de fournir les aides nécessaires pendant que les banques centrales empêchaient l’émergence d’une crise financière.

 

Après le confinement, la reprise ? Ce ne sera ni simple, ni rapide, pour au moins six raisons. Premièrement, le virus n’a pas disparu. Il n’y aura pas de retour à la normale tant qu’un vaccin ne sera pas disponible. Il va falloir maintenir toute une série de mesures de protection qui vont limiter la reprise et augmenter les coûts de production. Deuxièmement, les gens ont beaucoup épargné durant le confinement. S’ils se précipitent pour rattraper le temps perdu et dépensent cet excédent d’épargne, la reprise sera rapide et vigoureuse, mais il ne semble pas que ce sera le cas. De nombreuses études indiquent que les gens ont très peur du virus et continuent à épargner par précaution. Troisièmement, les gouvernements ont laissé leurs déficits se creuser profondément, et ils ont eu raison. Mais les dettes publiques grimpent très rapidement et de nombreux gouvernements se sentent contraints, certains redoutent même de ne pas pouvoir emprunter plus. Adopter des politiques d’austérité bloquerait la reprise. Cinquièmement, après une brutale chute initiale, les cours boursiers ont fortement augmenté. Les puissantes interventions des banques centrales en sont une raison. Une autre raison est que les marchés financiers se sont convaincus que la reprise sera rapide. Mais si elle est lente, les cours pourraient bien chuter à nouveau. Sixièmement, enfin, aucun pays ne peut repartir seul. C’est le monde entier qui a plongé dans une profonde récession et la reprise ne peut qu’être globale.

 

Tout ceci indique que la fin du confinement exige un basculement de la politique budgétaire. Pendant le confinement, il s’agissait d’éviter un effondrement. À présent, il s’agit d’assurer une reprise rapide. Les banques centrales doivent continuer à assurer la stabilité financière et les politiques budgétaires doivent devenir fortement expansionnistes. Ça paraît simple, mais ça ne l’est pas du tout.

 

Tout d’abord, la politique budgétaire est notoirement lente. Lente à être mise au point parce que toute mesure est controversée. Lente à être déployée. Et lente à produire ses effets. En principe, les gouvernements devraient agir dès la fin du confinement pour que la reprise démarre dès le second semestre de 2020. Or la plupart d’entre eux – l’Allemagne constitue une rare exception – en sont à débattre de la stratégie quand ils ne se précipitent à prendre des mesures tactiques bâclées. Faut-il augmenter les dépenses publiques ou réduire la fiscalité ? Convient-il d’aider en priorité des secteurs d’activités ? N’est-ce pas l’occasion de faire coup double en essayant d’atteindre en même temps d’autres objectifs comme la lutte contre le changement climatique, la santé ou la politique industrielle ? Combien de temps perdureront les déficits budgétaires ?

 

Le principe essentiel qui doit guider chaque gouvernement est de se concentrer sur l’objectif d’une reprise rapide et d’agir avec simplicité pour être compris et efficace. Les mesures à prendre doivent être comprises comme uniques, conçues pour faire face à un événement historique rare. La discipline budgétaire, qui est un concept de long terme, ne doit pas entraver l’action, là où c’est possible. Les mesures mises en place doivent être à la fois puissantes et strictement temporaires, une grosse salve de bazooka. Mélanger toutes sortes d’objectifs est le moyen le plus sûr de violer la condition d’actions temporaires, et donc de rendre impossible une réduction des déficits le moment venu. Des programmes pluriannuels sont l’exact contraire de ce qu’il faut faire. C’est maintenant que la consommation doit repartir.

 

Il sera difficile de convaincre les consommateurs apeurés de dépenser, surtout s’ils redoutent de se retrouver au chômage. Pour cela, les mesures de chômage partiel sans licenciement adoptées pendant le confinement doivent être maintenues jusqu’à ce que la reprise soit solidement installée. La reprise de la consommation doit être fortement encouragée par des mesures simples et compréhensibles. Un point de départ naturel est de mettre en place des réductions temporaires de taxes qui pèsent sur la consommation (la TVA dans la plupart des pays). Un accès facilité aux emprunts bancaires à bas taux d’intérêt est une autre mesure qui s’impose. Un bon complément est de repousser les paiements d’impôts et autres charges obligatoires, ainsi que le remboursement des emprunts. Dans la mesure du possible, il serait bon de faire remonter le moral. Avant tout, il faut réduire l’angoisse du virus. C’est maintenant que les dépenses de santé doivent être accrues. Le nombre de lits d’hôpitaux, et le personnel qui va avec, doivent être accrus de toute urgence. Les tests et le traçage doivent être en place pour circonscrire les pôles d’épidémies. L’objectif est de rassurer visiblement, en actes et non en paroles, qu’il n’y aura pas de nouveau confinement.

 

Le second principe doit reconnaître que les mesures de dépenses publiques ne sont généralement pas capables d’assurer rapidement une reprise. C’est en particulier le cas de programmes qui ne sont pas choisis pour ce seul objectif. Un exemple clair est la lutte contre le réchauffement climatique puisqu’elle demande une action continue, pas des à-coups conjoncturels. D’abord, presque par définition, ces programmes ne sont pas temporaires et, même s’ils sont ainsi présentés, ils deviendront pérennes. Ensuite, parce qu’ils sont complexes, ils sont longs à concevoir et à mettre en place. Enfin, ils sont souvent adoptés en réponse à l’action de groupes d’intérêts alléchés par la perspective d’une hausse des dépenses. Nous avons tous en tête le contre-exemple des grands travaux publics qui ont suivi la Grande Dépression aux États-Unis. Cet exemple n’est pas aisément reproductible aujourd’hui en raison des délais administratifs considérables qui encadrent ce genre d’opération. Par contre, réduire des impôts, ou en repousser le paiement, peut être décidé et mis en place juste le temps de l’annoncer.  

 

Malheureusement, ces principes ne sont généralement pas pris en compte dans l’UE. Même en Allemagne, où la TVA sera réduite durant le second semestre de 2020, la paquet fiscal annoncé en même temps est truffé de mesures de soutien à des secteurs d’activité caractérisés par leur pouvoir de lobbying tout comme à des « bonnes causes » comme le réchauffement climatique ou l’intelligence artificiel. Ailleurs, les gouvernements semblent lents à bouger, comme s’ils n’avaient pas vu venir la fin du confinement. Leurs premiers actes consistent souvent à financer les « bonnes cause », des secteurs particuliers ou des champions nationaux comme les compagnies d’aviation.

 

Au niveau de l’UE, le plan de relance proposé par la Commission a le grand mérite de vouloir organiser des transferts depuis les pays qui ont les moyens d’emprunter vers ceux qui ne l’ont pas. Il s’agit d’une première, qui pourrait bien être historique. Mais au-delà de ce puissant symbole de solidarité, le plan accumule les erreurs de conception. Il est structuré autour de dépenses, pas de baisses d’impôts, ce qui est inévitable puisque la Commission ne lève pas d’impôts. Il favorise non pas une reprise immédiate mais les « bonnes causes » – le plan est dénommé « next generation EU » – et les dépenses annoncées seront étalées sur plusieurs années. De manière quasi-transparente, la Commission espère que cet accroissement massif de son budget deviendra permanent, en partie du moins.

 

Si l’objectif était de réduire les contraintes de financement des pays fortement endettés, la solution la plus simple aurait été de mettre en place des Eurobons, c’est à dire de garantir collectivement les emprunts de chaque pays. C’est parce que cette solution est politiquement inacceptable – les pays du Nord s’y opposent depuis une décennie – que l’on a inventé le plan de relance. Pour atteindre l’objectif en contournant les difficultés politiques on met en place une usine à gaz qui ne remplira pas vraiment son rôle.