Le nouveau plan de relance européen – 1ère partie

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31 juillet 2020

 

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L’accord sur le plan de relance de 750 milliards d’euro a quelque chose d’enthousiasmant. Le nouveau mécanisme, qui atteint plus de 5% du PIB européen, est nécessaire pour que tous les gouvernements puissent encourager une reprise à la hauteur de la catastrophe économique créée par le Covid. Il constitue aussi une innovation importante et démontre un niveau élevé de solidarité. Cependant, au-delà des effets d’annonce et du soulagement budgétaire qu’il promet, les montants eux-mêmes sont modestes et de nombreux sujets d’inquiétude émergent des détails de l’accord et de ce qui n’y figure pas. J’examine ces inquiétudes en trois parties. Dans cette première partie, je montre que les chiffres annoncés ne disent pas tout et que les dépenses arriveront sans doute trop tard. Dans une deuxième partie, j’explique que les questions d’aléa moral, qui ont rendu les négociations difficiles, ont été trop largement ignorées. Dans une troisième partie, j’explique mes inquiétudes sur la manière dont ces 750 milliards seront dépensés.

 

Sans aucun doute, un tabou a été brisé, ouvrant la porte à un évolution historique. Depuis des années, les pays du Nord, y-compris l’Allemagne, ont rejeté de nombreuses propositions de création d’une forme ou d’une autre d’eurobons, des emprunts collectifs par les pays de la zone euro. La logique de ce refus est incontournable : les pays peu endettés ne veulent pas garantir des dettes émises par les autres pays qui n’ont jamais pu faire redescendre leur endettement public à des niveaux moins dangereux. Cependant, une autre logique est également incontournable : ces dettes, héritées du passé, représentent un danger réel pour la survie de l’euro dans la mesure où elles peuvent empêcher la zone dans son ensemble de faire face à un choc sévère. De fait, face à ce blocage, s’est imposée l’idée selon laquelle progressivement les pays hautement endettés allaient d’abord réduire leurs dettes, permettant alors d’envisager des mécanismes d’emprunt collectifs. Rien ne pressait, disait-on, et les réductions de dette tout comme les propositions de création d’eurobons pouvaient attendre. Évidemment, cette vision rassurante, rien ne presse, était injustifiée parce que les chocs finissent toujours par se produire, de manière inattendue. Les miracles aussi se produisent aussi de manière inattendue. Face au choc du Covid, et au risque d’une explosion de la zone euro de l’EU, Angela Merkel a abandonné le vieux dogme allemand. Officiellement, ce revirement est une réponse exceptionnelle à un événement historique unique. En fait, il est très probable que d’autres chocs futurs seront considérés exceptionnels. Nous restons loin d’une union budgétaire, ou ce que les Allemands appellent une union de transferts, mais un précédent a été créé. Mais le précédent ne pourra être invoqué que si l’expérience réussit, ce qui est loin d’être assuré.

 

Comme toujours, les chiffres annoncés doivent être soigneusement interprétés. L’objectif annoncé du fonds de relance est de permettre aux pays empêtrés par des dettes publiques élevées de dépenser ce qu’il faut pour sortir de la récession. C’est maintenant qu’il faut agir. Mais le fonds est prévu pour trois ans (2021-3), ce qui veut dire seulement 1,8% du PIB par an, en moyenne, dont une part importante arrivera trop tard. En effet, si un vaccin est disponible en 2021, la reprise ne sera pas entièrement spontanée. Certes, une fois la peur du virus éliminée, la consommation va fortement redémarrer, mais seulement s’il n’y a pas eu trop de dégâts entre temps. Ce qu’il faut à tout prix, au sens littéral, c’est éviter une trop forte montée du chômage et limiter les faillites d’entreprises. Les mesures actuelles de soutien aux employés et aux entreprises ont bien marché jusqu’à présent, et elles doivent absolument être poursuivies. Leur coût peut facilement atteindre 5% du PIB, ou plus.

 

Une petite moitié du Fonds doit prendre la forme de prêts aux gouvernements, ce qui va faire grimper les dettes publiques. Le reste, environ 390 milliards, seront des transferts (des dons de l’EU) aux gouvernements, et c’est ce qui représente une grande nouveauté. Mais qui va payer pour ces cadeaux ?

 

De manière surprenante, cette question cruciale n’a pas reçu de réponse claire. La Commission demande que soient augmentées ses ressources propres. À la différence des contributions annuelles versés par les pays membres, les ressources propres proviennent de taxes perçues par la Commission (essentiellement des droits de douane, des amendes et une petite part des revenus nationaux de la TVA). Depuis longtemps, la Commission rêve d’augmenter des ressources propres, de manière à réduire leur dépendance au bon vouloir des gouvernements, qui se sont toujours montrés plutôt avares. Ces dernières années, les ressources propres représentaient environ 30% des revenus de la Commission. Le nouvel accord mentionne diverses ressources propres potentielles, essentiellement une taxe sur les plastiques, une taxe carbone prélevée aux frontières sur les produits importés et une taxe sur les transactions financières. Par le passé, ces différentes taxes ont été aussi controversées que les Eurobons, cependant. En l’absence d’un accroissement important des ressources propres, le service de la nouvelle dette collective de 750 milliards devra être financé par les contributions des pays membres.

 

Autrement dit, en 2021-3, chaque pays membre recevra de la Commission des transferts (des cadeaux) qu’il devra payer ensuite pour que la dette soit remboursée, en 2058 au plus tard. Ce tour de passe comporte deux implications. D’abord, toute l’opération consiste à emprunter collectivement maintenant et à rembourser collectivement l’emprunt plus tard. C’est une bonne idée mais, techniquement, cela ressemble furieusement à une émission d’Eurobons, même si officiellement cette interprétation est catégoriquement rejetée. Ensuite, ce que chaque pays recevra en net, la différence entre les transferts bruts reçu et les contributions au remboursement des 750 milliards, sera bien différent des cadeaux annoncés. Il est admis que certains pays (du Sud) recevront plus qu’ils ne paieront alors que d’autres (du Nord) feront l’inverse. Les montants nets ne seront connus qu’à la fin de l’opération, mais il est clair que le montant net des cadeaux sera bien inférieur aux 390 milliards annoncés, déjà une fraction des 750 milliards. Diverses prédictions ont été avancées. Elles sont l’objet d’un grand intérêt, surtout dans les milieux politiques. Par exemple, le plan développé par la Commission avant l’accord, indiquait que l’Italie allait recevoir des transferts nets de l’ordre de 3,2% de son PIB alors que l’Allemagne contribuerait en net quelques 3,9%. Ces chiffres ronflants ont de fortes chances d’être décevants car chaque pays va maintenant se battre pour défendre ses propres intérêts.

 

Avant l’accord, le FMI a calculé que jusqu’à la mi-juin, l’Italie avait mis en place un plan de relance de l’ordre de 3,5% de son PIB alors que l’Allemagne mobilisait 9,4%. La raison de cette différence est la capacité perçue de chaque pays à emprunter l’argent nécessaire. Cette énorme différence constituait un non-sens économique et une menace politique. Le fait qu’un accord ait été conclu devrait aider les pays très endettés, comme l’Italie, à emprunter sur les marchés financiers. C’est une aide considérable.